סולברג הורה להסיר פרסומים: הגבול בין הודעת ממשלה לקמפיין

יו״ר ועדת הבחירות המרכזית, השופט נעם סולברג, הורה ב-4 באוקטובר להסיר שורה של פרסומים של ראש הממשלה בנימין נתניהו, לאחר שקבע כי בחלקם נעשה שימוש אסור במשאבי ציבור לצורכי תעמולת בחירות. ההכרעה, שאיחדה שש עתירות, אינה שוללת מנבחר ציבור מכהן את האפשרות לעדכן את הציבור במדיניות או באירועים ביטחוניים. היא מציבה מבחן מחמיר יותר: מתי המסר נועד בעיקר ליידע, ומתי הוא מבקש לשכנע בוחרים תוך הישענות על יתרונות שלטוניים שאינם עומדים לרשות מתמודדים אחרים.

שתי עתירות התקבלו במלואן, שלוש התקבלו בחלקן ואחת נדחתה. סולברג חייב את נתניהו בהוצאות בסכום כולל של 29 אלף שקלים: 10,000 שקלים לעמותת בוחרים בישראל, 7,000 שקלים למשמר הדמוקרטיה, 7,000 שקלים לעמותת בואו ו-5,000 שקלים במשותף למשרד ראש הממשלה וליועצת המשפטית לממשלה.

המבחן הכפול: תעמולה ומשאב ציבורי

בלב ההחלטה עומד סעיף 2א לחוק הבחירות, האוסר שימוש בכספים ובנכסים של גוף ציבורי בקשר לתעמולת בחירות. כדי לקבוע שהייתה הפרה, נדרשים שני תנאים מצטברים: שהפרסום הוא תעמולת בחירות, ושנעשה למענו שימוש בנכס ציבורי.

סולברג הדגיש כי עצם אזכור הישגים ממשלתיים אינו הופך פרסום לתעמולה. השאלה היא מהי תכליתו הדומיננטית של המסר בעיני "הבוחר הסביר". לשם כך נבחנים תוכן הפרסום, קיומה של תכלית חלופית ממשית, זהות היוזם והמפרסם, הבמה שבה הופץ הפרסום ועיתויו — ובייחוד קרבתו לבחירות.

ההבחנה עשויה להיות דקה, אך משמעותה מעשית. מסר כללי על חוסנה של ישראל אינו זהה למסר שקושר במפורש ביטחון או הצלחה ל"הנהגתי" של הדובר. בתקופה הקרובה לבחירות, הבטחות על המשך הדרך ועל הצלחות עתידיות עלולות להישמע לציבור כבקשה להותיר את הדובר בשלטון — בלשון שתיאר סולברג: "השאירו בידי את ההגה".

עמדת נתניהו בהליך הייתה שהפרסומים שירתו תכליות של הסברה, יידוע וחיזוק הביטחון הציבורי. הוא טען כי יש לבחון כל נאום כמכלול ולא לבודד ממנו משפטים, וכי פרסום בבמות רשמיות מעיד דווקא על אופיו הממשלתי של המסר. היועצת המשפטית לממשלה תמכה, במלואה או בחלקה, בעמדות העותרים בחמש עתירות; בעניין אחד סברה כי הנאום הרשמי נועד בעיקר ליידע את הציבור.

צה״ל, תיעוד ממשלתי והחשבון האישי

העתירה בעניין נאום נתניהו בפני פורום הפיקוד הבכיר של צה״ל, שנישא ב-29 ביוני, התקבלה במלואה. סולברג קבע כי הצגת החזרת החטופים והפגיעה בראשי הציר האיראני כהישגים אישיים, לצד שלילת דרכם של אחרים, היא תעמולת בחירות.

במקרה זה לא הייתה המחלוקת רק על הנוסח. הפורום הצבאי עצמו הוגדר משאב שאינו זמין למועמדים אחרים. לכן הורה סולברג להסיר את הפרסום מבמות הממשלה הרשמיות, בעברית ובשפות זרות, וכן מחשבון הפייסבוק האישי של נתניהו. הקביעה מבהירה כי ההפרדה בין חשבון רשמי לחשבון פרטי אינה מכרעת לבדה: גם חשבון אישי אינו יכול לשמש מסלול עוקף כאשר התוכן נשען על מעמד ציבורי או על משאב מדינתי.

הבחנה דומה עלתה בביקור במוצב צה״ל בדרום לבנון. הנאום המלא שהופץ בערוצים רשמיים נמצא בעיקרו כהודעה לציבור, הוקרה לחיילים והצגת מדיניות. לעומתו, סרטון ערוך שהופץ בחשבונות האישיים סווג כתעמולתי. לפי ההחלטה, בעריכה הושמטו היסודות הממתנים והאינפורמטיביים, ונשארו בעיקר אמירות של התפארות בהישגי הממשלה והעומד בראשה.

גם כאן נקבע שימוש במשאב ציבורי: הסרטון התבסס על תיעוד של לשכת העיתונות הממשלתית ועל ביקור במוצב צה״ל עם בכירים ביטחוניים. אלה יתרונות הנובעים מן התפקיד ואינם עומדים לרשות יריבים פוליטיים באותה מידה.

לא כל נאום ביטחוני הוא תעמולה

ההחלטה אינה מטילה איסור גורף על מסרים ביטחוניים של ראש ממשלה בתקופת בחירות. העתירה בעניין נאום בטקס "דרך התנ״ך" בכביש 60 נדחתה. סולברג קבע כי לנאום המלא הייתה תכלית ממשית של יידוע הציבור על המדיניות הביטחונית ועל מצב הזירות.

עם זאת, סרטון קצר שפורסם בחשבונות האישיים הוגדר כתעמולתי. מאחר שלא הוכח כי נעשה שימוש במשאב ציבורי, לא ניתן לגביו צו הסרה. ההכרעה ממחישה שוב את שני שלבי הבדיקה: גם אם תוכן מסוים הוא תעמולתי, אין די בכך כדי להפעיל את האיסור שבחוק בלי הוכחת שימוש בנכס ציבורי.

כך גם במסר נפרד שהפנה נתניהו ל"מנהיגי איראן". סולברג התיר את הפרסום וקבע כי מדובר בעיקר במסר הרתעתי-ביטחוני, על רקע אירועי השעה והצהרות נשיא ארצות הברית, ולא במסר שמטרתו הדומיננטית היא בחירה מחדש בנתניהו. מנגד, בנאום בוועידת הנגב נקבע כי הצטברות של התפארות בהישגים, פולמוס עם מבקרים, תוכניות לעתיד וקריאה לקהל להפיץ את המסר, מחייבת את הסרת הנאום המלא מהפלטפורמות שבהן פורסם.

מורשת, ממלכתיות וייחוס אישי

גם אירועים ממלכתיים או טקסי זיכרון אינם פטורים מן הבחינה. בנאום האזכרה לזאב ז׳בוטינסקי נקבע כי עיקר הנאום, שנמשך כ-17 דקות ועסק במורשת ז׳בוטינסקי, אינו תעמולת בחירות. אולם קטע נפרד, שבו נקשרו הישגי הממשלה לנתניהו והוצגו הבטחות לעתיד, סווג כתעמולה.

סולברג הורה להסיר את הקטע מן החשבונות הרשמיים. שימוש בו בחשבונות פרטיים יחייב הסדרה מול לשכת העיתונות הממשלתית; בהיעדר הסדרה, יש להסירו. בנאום בטקס סיום קורס קצינים לא ניתנה הוראה להסיר את כולו, אלא למחוק שני קטעים מוגדרים. אם לא יוסרו, יידרש להסיר את הפרסום כולו.

הקו שנמתח בהחלטה משתלב גם בהחלטות אחרות של סולברג בעניינם של שרים: פעילות משרדית אינה אסורה לפרסום כשלעצמה, אך ייחוס הישג ציבורי לשר באופן אישי, לצד שימוש בנכסים ממשלתיים, עשוי להפוך אותה לתעמולה. כך נקבע גם שסיסמה משרדית היא נכס ציבורי בלתי מוחשי, וששימוש בעובדי ציבור או בדמותם עשוי להיחשב שימוש אסור במשאב ציבורי.

במבט רחב, ההחלטה מבקשת להגן על עיקרון פשוט: שירות המדינה נועד לכלל האזרחים, ולא לקידום בחירתו של אדם מסוים. כפי שמסביר מבקר המדינה, האיסור נועד למנוע יתרון בלתי הוגן לבעל תפקיד בעל גישה לנכסי ציבור, למנוע שימוש בנכסי המדינה למטרה זרה ולמנוע מראית עין של זיהוי בין השירות הציבורי לבין מועמד. מבחן התוכן, ההקשר, העיתוי והמשאב עומד במרכז הבחינה של פרסומי בעלי תפקידים מכהנים בתקופת בחירות.